El pasado 4 de febrero de 2025, la Presidenta de México presentó ante el Senado de la República una iniciativa de reformas al sector energético (la “Iniciativa”). La Iniciativa es resultado de la reforma constitucional del 31 de octubre de 2024, que modificó los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para reconocer el concepto de prevalencia del Estado en el sector energético, así como para transformar a la Comisión Federal de Electricidad (“CFE”) y a Petróleos Mexicanos (“PEMEX”) en empresas públicas del Estado. 

La Iniciativa propone la emisión de ocho nuevas leyes y la modificación de tres leyes existentes, que implican cambios sustanciales en el marco regulatorio del sector energético. Dichas leyes y modificaciones propuestas se resumen a continuación.

I. Ley de la Comisión Federal de Electricidad

Esta ley tiene como objeto consolidar a la CFE como una empresa pública del Estado, con una estructura integrada y un régimen especial en materia de austeridad, contratación pública, presupuesto y contabilidad, deuda, bienes y sostenibilidad. La ley propuesta establece que la CFE tiene como objeto procurar la justicia energética para el pueblo de México y el desarrollo sustentable de las actividades de generación, almacenamiento, transmisión, transformación, distribución, comercialización y suministro de electricidad, así como la provisión del servicio de internet y telecomunicaciones.

La ley prevé que la CFE será administrada por un Consejo de Administración y un Director General, y que contará, además de los comités que ya están previstos en la actual ley, con un Comité de Sostenibilidad y un Comité de Empresas Filiales. La ley también dispone que la CFE podrá constituir empresas filiales, subsidiarias directas e indirectas de participación mayoritaria, y otras empresas y asociaciones de participación minoritaria, en todos los casos constituidas conforme a derecho privado mexicano o extranjero, para el desarrollo de sus actividades. Conforme a la Iniciativa, las empresas productivas subsidiarias de CFE desaparecerían, como parte del proceso de reestructura orgánica de CFE en una sola empresa pública del Estado.

Las actividades de transmisión, distribución y suministro básico se asignan a la CFE, que deberá realizarlas directamente, y no por medio de empresas filiales. Estas actividades son consideradas estratégicas y exclusivas del Estado, y la CFE tendrá la obligación de prestar el servicio público de electricidad de forma continua, universal, accesible, confiable y segura. La ley también establece que solo la CFE podrá proveer el suministro básico, para lo cual aclara que dicha actividad no constituye un monopolio, y que para ese efecto CFE podrá adquirir energía mediante contratos directos con cualquier generador o mediante mecanismos competitivos organizados por el Centro Nacional de Control de Energía (“CENACE”).

La ley otorga un plazo de 45 días naturales siguientes a que quede instalado el nuevo Consejo de Administración de la CFE, para que el Director General presente a consideración del Consejo su propuesta de esquema para la reestructura orgánica de la CFE. Una vez recibida la propuesta, el Consejo de Administración tiene un plazo de hasta 45 días naturales para aprobarla.

II. Ley de Petróleos Mexicanos

Esta ley tiene como objetivo consolidar a PEMEX como una empresa pública del Estado, con una estructura integrada y un régimen especial similar al de la CFE. La ley propuesta establece que PEMEX tiene como objeto procurar la justicia energética para el pueblo de México y el desarrollo sustentable de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, así como de refinación, petroquímica, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de hidrocarburos y sus derivados.

La ley prevé que PEMEX será administrada por un Consejo de Administración y un Director General, y que contará, además de los comités que ya están previstos en la actual ley, con un Comité de Sostenibilidad y un Comité de Empresas Filiales. La ley también dispone que PEMEX podrá constituir empresas filiales, subsidiarias directas e indirectas de participación mayoritaria, y otras empresas y asociaciones de participación minoritaria, en todos los casos constituidas conforme a derecho privado mexicano o extranjero, para el desarrollo de sus actividades. Conforme a la Iniciativa, las empresas productivas subsidiarias de PEMEX desaparecerían, como parte del proceso de reestructura orgánica de PEMEX en una sola empresa pública del Estado.

La ley establece que las actividades de PEMEX no son monopólicas y le otorga preferencia a PEMEX en la determinación y selección de asignaciones para exploración y extracción, así como la elección del esquema para su desarrollo, ya sea de forma independiente o en colaboración con el sector privado. Con ello, se busca fomentar la colaboración con el sector privado para complementar las capacidades y financiamiento de PEMEX.

La ley propone fortalecer las condiciones operativas y fiscales de PEMEX mediante la creación del Derecho Petrolero para el Bienestar, un régimen fiscal simplificado que reduce su carga tributaria. Además, la ley tiene como objetivo fortalecer la participación del Estado en la industria petroquímica y la producción de fertilizantes gratuitos en beneficio del pueblo y de los agricultores más vulnerables del país.

III. Ley del Sector Eléctrico

Esta ley tiene como objetivo regular el sector eléctrico en un sentido más amplio, abarcando las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y suministro de electricidad, así como la operación del mercado eléctrico mayorista y el otorgamiento de permisos y autorizaciones. La ley reconoce el concepto de prevalencia del Estado previsto en la Constitución, en la continuidad, accesibilidad, seguridad y confiabilidad del servicio público de electricidad. La ley también introduce el concepto de justicia energética, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida y el bienestar energético del pueblo mexicano, especialmente en áreas rurales y marginadas.

La ley propuesta establece un despacho económico de plantas eléctricas, sujeto a las condiciones de seguridad y confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional (“SEN”), y que el Estado debe mantener al menos el 54% del promedio de la energía inyectada a la red, en un año calendario, lo cual debe lograrse en la operación del mercado eléctrico mayorista con el despacho económico de carga, sujeto a restricciones de confiabilidad y seguridad. La ley no aclara cómo se implementa esta prevalencia, ni quién la ejerce, lo cual genera incertidumbre para el despacho de los generadores privados. Estimamos que la regulación secundaria que derive de la Ley del Sector Eléctrico brindará mayor detalle sobre esta prevalencia, el despacho y los demás temas asociados.

De ser aprobada en sus términos, la ley permitiría las siguientes modalidades para la participación de particulares en la generación:

    1. El autoconsumo, similar a la figura de abasto aislado regulado por la Ley de la Industria Eléctrica en vigor, que podrá referirse a centrales que estén interconectadas al sistema eléctrico nacional o no. El autoconsumo de centrales entre 0.7 MW y 20 MW puede tener un trámite simplificado para obtener el permiso de generación sujeto a los lineamientos que expida la Comisión Nacional de Energía (“CNE”).
    2. La generación distribuida se permite hasta 0.7 MW en lugar de 0.5 MW previstos conforme a la Ley de la Industria Eléctrica en vigor.
    3. La cogeneración.
    4. El desarrollo por particulares de centrales para el mercado eléctrico mayorista sin la participación del Estado. Éstas deben estar contempladas en el Plan de Desarrollo del Sector Eléctrico (PDSE) para obtener su permiso de generación y les siguen aplicando todas las reglas actuales para obtener del CENACE la autorización para la interconexión.
    5. Los particulares podrán desarrollar centrales con la participación del Estado en cualquiera de los siguientes esquemas:

a) Producción de largo plazo. En este esquema, el Estado no aporta capital para el desarrollo de la central, la cual debe estar incluida en la planeación vinculante de la Secretaría de Energía. La producción de la energía y productos asociados es exclusivamente para la CFE, que tendrá una opción de adquirir la central al final del contrato sin costo para la CFE. 

b) Inversión mixta. En este esquema, la CFE debe tener una participación directa o indirecta en el proyecto de al menos 54% y puede, pero no tiene obligación de, adquirir la energía y productos asociados de la central. Los contratos que celebren estas centrales con terceros deberán incluir las disposiciones que en su momento requieran las reglas que emitirá la Secretaría de Energía. 

c) Cualquier otro esquema que defina el Reglamento o las disposiciones generales que emita la Secretaría de Energía.


La ley, de ser aprobada, abrogaría la Ley de la Industria Eléctrica, así como los términos de estricta separación legal de la CFE a los que se refería dicha ley. No obstante, es de esperarse que la CFE implemente una separación operativa y funcional de su actividad de generación para efectos de su participación en el mercado eléctrico mayorista.


El régimen transitorio de la Ley del Sector Eléctrico señala que se respetarán los permisos y contratos otorgados conforme a la Ley de la Industria Eléctrica, incluyendo sus artículos transitorios, hasta la terminación de su vigencia, pero establece una prohibición clara respecto de cualquier prórroga a la misma. Conforme a la Iniciativa, se respetarán igualmente los permisos y contratos otorgados en términos de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y que conforman el régimen conocido como “legado” previsto en los transitorios de la Ley de la Industria Eléctrica. No obstante, la ley propuesta establece que la Secretaría de Energía debe promover que las sociedades de autoabastecimiento y cogeneración que operen bajo el régimen legado vigente actualmente migren a las figuras previstas por la Ley del Sector Eléctrico. En caso de querer participar como generador en el mercado eléctrico mayorista, se debe migrar la totalidad de la capacidad, con lo que la opción de migrar parcialmente ya no estaría disponible. Los socios de las sociedades de autoabastecimiento y cogeneración que operen bajo el régimen legado pueden unilateralmente retirar sus centros de carga de una sociedad de autoabastecimiento o cogeneración y del contrato de interconexión legado correspondiente, para recibir el suministro básico o calificado.


IV. Ley del Sector de Hidrocarburos


Esta propuesta de ley tiene como objeto regular el sector de hidrocarburos en un sentido más amplio, abarcando las actividades de exploración y extracción, refinación, petroquímica, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de hidrocarburos y sus derivados, así como el otorgamiento de permisos y autorizaciones.


La ley propone incentivar la participación de entidades privadas en la exploración y extracción de hidrocarburos mediante esquemas de desarrollo mixto, en los que PEMEX tendrá una participación mayoritaria y podrán elegir el tipo de contrato o asociación que más les convenga. La ley también prevé que la Secretaría de Energía podrá otorgar asignaciones a PEMEX para la exploración y extracción de hidrocarburos, con preferencia sobre cualquier otro interesado, y que estas asignaciones podrán ser modificadas o revocadas por razones de interés público o nacional.


La ley propone fortalecer las condiciones operativas y fiscales de PEMEX mediante la creación del Derecho Petrolero para el Bienestar, un régimen fiscal simplificado que reduce su carga tributaria. Además, la ley tiene como objetivo fortalecer la participación del Estado en la industria petroquímica y la producción de fertilizantes gratuitos en beneficio del pueblo y de los agricultores más vulnerables del país.


La ley refuerza los controles en la trazabilidad de hidrocarburos mediante nuevos permisos y la imposición de responsabilidad solidaria a los importadores. La ley también regula el mercado de hidrocarburos, gas natural y gas LP, y otorga facultades a la CNE para definir las tarifas y condiciones de los servicios de transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de estos productos.


V. Ley de Planeación y Transición Energética


Esta ley tiene como objetivo fortalecer la planificación y la estabilidad del sector energético bajo la dirección de la Secretaría de Energía. La ley crea el Consejo de Planeación Energética como órgano supremo de coordinación y establece el Sistema Nacional de Información Energética, que integrará datos de las entidades públicas y privadas del sector. La ley también reconoce el concepto de justicia energética, con el objetivo de reducir las desigualdades en el acceso y uso de la energía, y busca asegurar el acceso a energía confiable, asequible, segura y limpia, para satisfacer las necesidades básicas y que reduzca impactos en la salud y el medio ambiente. Para estos efectos, la ley propuesta busca promover la participación inclusiva de los pueblos indígenas en la cadena productiva de los proyectos energéticos.


La ley establece los siguientes instrumentos de planeación:

    1. Estrategia Nacional de Transición Energética. Es el instrumento rector de la política nacional energética en el mediano y largo plazo. 
    2. Plan para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (PLATEASE). Es el nuevo plan que establece las actividades y proyectos derivados de las acciones establecidas durante la Estrategia. Entre otras, el PLATEASE establece las metas de energías limpias, eficiencia energética y reducción de pobreza energética. 
    3. Plan de Desarrollo del Sector Eléctrico (PDSE). Sustituye el PRODESEN como instrumento de la planeación vinculante y rector de la inversión pública y orientación de la inversión privada del sector eléctrico con horizonte a 15 años. Lo elabora la Secretaría de Energía, con apoyo de la CFE, CENACE y CNE. 
    4. Plan de Desarrollo del Sector de Hidrocarburos (PDSEH). Sustituye el Plan Quinquenal de Exploración y Extracción de Hidrocarburos como instrumento de la planeación vinculante y rector de la inversión pública y orientación de la inversión privada del sector de hidrocarburos con horizonte a 15 años. Lo elabora la Secretaría de Energía, con apoyo de PEMEX y CNE.

La ley propone fuentes de financiamiento e inversión para la transición energética y reducción de la pobreza energética, que provienen, además del Presupuesto de Egresos de la Federación, del mercado eléctrico mayorista, del Fondo Mexicano del Petróleo, instrumentos financieros y económicos disponibles para obras y servicios públicos y aportaciones privadas. Se establecerán fondos especiales para la Transición Energética, Aprovechamiento Sustentable, Acceso Universal de Energía y Justicia Energética.

La ley propone un proceso voluntario de certificación y reconocimiento para promover la excelencia en eficiencia energética. La Secretaría de Energía puede celebrar acuerdos voluntarios con sectores productivos para reducir la intensidad energética en sus actividades.

La ley otorga facultades a la Secretaría de Energía y a la CNE para realizar visitas de verificación, inspección y vigilancia. Se establecen sanciones para los usuarios y entidades que no cumplan con las disposiciones de la ley.


VI. Ley de Biocombustibles.

Esta ley tiene como objeto regular y promover el desarrollo sostenible de biocombustibles, y otorgar facultades a la Secretaría de Energía, la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y otras entidades gubernamentales para coordinar políticas, programas y acciones relacionadas con los biocombustibles. Se fomenta el uso de residuos orgánicos y la producción sostenible de biomasa en suelos marginales, con miras a asegurar la autosuficiencia alimentaria e incentivar la producción, comercialización y uso de biomasa como biocombustible, con el propósito de reducir las emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero.

La ley clasifica los biocombustibles en tres tipos: biocombustibles de primera generación, que se obtienen a partir de cultivos alimentarios; biocombustibles de segunda generación, que se obtienen a partir de residuos agrícolas, forestales o urbanos; y biocombustibles de tercera generación, que se obtienen a partir de microalgas o biotecnología.

La ley establece que la Secretaría de Energía será la autoridad competente para otorgar permisos para la producción, importación, exportación, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de biocombustibles, así como para establecer las especificaciones técnicas y los porcentajes de mezcla con los combustibles fósiles. La ley también prevé que la Secretaría de Energía podrá emitir certificados de biocombustibles, que acrediten el origen, la calidad y el contenido energético de los mismos, y que podrán ser utilizados para cumplir con las obligaciones de energías limpias.

La ley propone incentivos fiscales, financieros y de mercado para fomentar el desarrollo de los biocombustibles, así como mecanismos de coordinación interinstitucional y participación social para garantizar la sostenibilidad ambiental, social y económica de los proyectos de biocombustibles.


VII. Ley de Energía Geotérmica

Esta ley tiene como objetivo actualizar el marco legal para la explotación de los recursos geotérmicos en el país, y busca detonar el desarrollo de proyectos que actualmente están detenidos. La ley introduce un mecanismo de Registro al Permiso de Exploración, con lo que busca facilitar el uso de estos recursos para la generación de electricidad. La ley también reconoce los diversos usos de los recursos geotérmicos, como la calefacción urbana, el secado de productos agrícolas e industriales, la balneología, la acuacultura y la conservación de alimentos. La ley propuesta busca también facilitar la participación privada en la exploración y explotación de estos recursos mediante un marco regulatorio simplificado.

La ley define los recursos geotérmicos como el calor natural del subsuelo y los fluidos que lo transportan o almacenan, que pueden ser aprovechados para la generación de electricidad u otros usos. La ley establece que los recursos geotérmicos son propiedad de la nación y que su aprovechamiento requiere de un permiso otorgado por la Secretaría de Energía.

La ley prevé que la Secretaría de Energía podrá otorgar permisos de exploración y explotación de recursos geotérmicos, previo registro de la solicitud en el Registro Público de Recursos Geotérmicos. La ley también establece que la Secretaría de Energía podrá asignar recursos geotérmicos a la CFE o a PEMEX, con preferencia sobre cualquier otro interesado, y que estas asignaciones podrán ser modificadas o revocadas por razones de interés público o nacional.

La ley propone simplificar los requisitos y procedimientos para la obtención de los permisos de exploración y explotación, así como para la interconexión de las plantas geotérmicas al SEN. La ley también prevé que los permisos podrán ser transferidos, cedidos o gravados, previa autorización de la Secretaría de Energía.

La ley otorga facultades a la Secretaría de Energía y a la CNE para regular, supervisar y sancionar las actividades de aprovechamiento de los recursos geotérmicos, así como para promover el desarrollo tecnológico, la investigación científica y la capacitación en materia de energía geotérmica.


VIII. Ley de la Comisión Nacional de Energía

Esta ley tiene como objeto crear la CNE, un organismo de carácter técnico, sectorizado a la Secretaría de Energía, con independencia técnica y operativa, de gestión y de decisión. La CNE tendrá, entre otras, la facultad para otorgar permisos de generación eléctrica, definir las tarifas de los servicios de transmisión, distribución y suministro básico, y regular las tarifas de hidrocarburos, gas natural y gas LP, así como el otorgamiento de permisos para transporte, almacenamiento, distribución por ductos y comercialización de estos productos. La CNE también emitirá regulación técnica y económica en materia energética.

La ley prevé que la CNE estará integrada por un Director General y un Comité Técnico, que resolverá los asuntos de su competencia. El Comité Técnico estará integrado por el titular y dos subsecretarios de la Secretaría de Energía, dos funcionarios de la CNE y tres expertos en materia de energía, nombrados por el titular del Ejecutivo Federal. 

La ley establece que la CNE tendrá las siguientes atribuciones, entre otras:

    1. Otorgar permisos de generación eléctrica, así como autorizar las especificaciones técnicas generales que proponga el CENACE, requeridas para la interconexión de nuevas centrales eléctricas y la conexión de nuevos centros de carga, y autorizar los cobros para la realización de estudios de interconexión y conexión.
    2. Expedir y aplicar la regulación tarifaria a que deberán sujetarse los servicios de transmisión y distribución, la operación de CFE como suministradora de servicios básicos, la operación del CENACE y las tarifas finales del suministro básico.
    3. Determinar disposiciones administrativas de carácter general que contengan, entre otros, las metodologías de cálculo, criterios y bases para la determinación de las contraprestaciones que exige la ley del sector eléctrico, así como autorizar y expedir los modelos de los contratos que se requieran según sus disposiciones aplicables.
    4. Emitir, revisar, ajustar y actualizar las bases del mercado eléctrico mayorista y vigilar su operación y las determinaciones del CENACE para asegurar su funcionamiento eficiente y el cumplimiento de las reglas del mercado eléctrico mayorista.
    5. Otorgar certificados de energías limpias y emitir regulación para validar su titularidad.
    6. Definir las tarifas de los hidrocarburos, gas natural y gas LP, así como otorgar permisos para el transporte, almacenamiento, distribución por ductos y comercialización de estos productos.
    7. Emitir regulación técnica y económica en materia energética, así como resolver las controversias que se susciten entre los participantes del sector energético.

IX. Modificaciones a Leyes Existentes

La Iniciativa también plantea la modificación de tres leyes existentes, con el objetivo de armonizarlas con el nuevo marco regulatorio. Dichas modificaciones se refieren a Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, a la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, y a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

La modificación a la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos tiene como objetivo establecer el Derecho Petrolero para el Bienestar, un régimen fiscal simplificado que reduce la carga tributaria de PEMEX y que se aplicará a las asignaciones que le otorgue la Secretaría de Energía. Este derecho consistirá en una contraprestación fija del 20% sobre el valor de los hidrocarburos extraídos, que se pagará mensualmente. Este derecho sustituirá a los derechos de utilidad compartida, de extracción, de exploración y de aprovechamiento de hidrocarburos que actualmente se aplican a PEMEX.

La modificación a la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo tiene como objetivo establecer que el Fondo recibirá los ingresos derivados del Derecho Petrolero para el Bienestar, así como los ingresos derivados de los contratos y asignaciones para la exploración y extracción de hidrocarburos. El Fondo tendrá como finalidad administrar estos ingresos y transferirlos a la Tesorería de la Federación, al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, al Fondo de Extracción de Hidrocarburos y al Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico en Materia Energética.

La modificación a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal tiene como objetivo establecer que la Secretaría de Energía tendrá a su cargo la planeación y conducción de la política energética nacional, así como el otorgamiento de asignaciones y contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, y la supervisión y evaluación de su cumplimiento. Asimismo, se establece que la Secretaría de Energía tendrá a su cargo la planeación y conducción de la política nacional en materia de transición energética, aprovechamiento sustentable de la energía y justicia energética, así como la elaboración y seguimiento de los instrumentos de planeación correspondientes.


Impacto e implementación de la Iniciativa

Se espera que la Iniciativa tenga un impacto significativo en la política energética nacional, pues dentro de sus objetivos incluye promover el uso de los recursos energéticos para el bienestar del pueblo y no como herramientas de especulación privada, reforzar la soberanía energética al reducir la dependencia de las importaciones extranjeras de hidrocarburos y combustibles y promover la autosuficiencia energética de México.
  
Al mismo tiempo, se fomenta la generación de energía limpia y en inversión en infraestructura de transmisión y distribución, para contribuir a la estabilidad y confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional.

Una vez aprobada en el Senado, la Iniciativa se turnará a la Cámara de Diputados para su discusión y aprobación, de manera que, una vez aprobada por ambas cámaras, la Iniciativa pueda ser publicada y entre en vigor. La Presidenta ha manifestado su interés de que las nuevas leyes sean aprobadas y publicadas dentro del primer trimestre de 2025.

Es importante señalar que, más allá de la promulgación de estas leyes, la implementación de la reforma requerirá la preparación y adecuación de diversos reglamentos, reglas y manuales operativos por parte de la Secretaría de Energía y otras autoridades del sector.

En caso de requerir más información sobre la Iniciativa, sus impactos esperados o cualquier cuestión relacionada con el sector, nuestro grupo de Proyectos de Energía e Infraestructura está a su disposición.